PPP模式下地方政府性债务风险的分析与应对

摘要：PPP模式的运用虽然能在一定程度上化解政府的债务问题，但是并不一定能有效释放地方政府的财政压力。如果PPP模式运用不当反而会增加地方政府的债务，反而会导致出现新的债务问题，因此应该给予充分的关注。

一、我国推广PPP模式的原因

1、地方政府性债务规模不断扩大。1994年的财政分权政策，导致我国财权在向上走，而事权却越来越低。地方政府入不敷出，再加上旧《预算法》规定地方政府不能单独发行地方的政府债券。为了财政资金不足问题，各地地方政府相继成立类似于融资平台公司进行融资，形成隐性地方政府债务。特别是受到2008年美国“次贷危机”的影响后，各地加快了举债的速度。为了控制地方政府性债务不断增长的趋势，化解债务风险，我国政府开始大力推广PPP模式。

2、PPP模式能够有效平滑和缓解政府债务。PPP模式所带来的改变主要包括两个方面，一个是如何去融资，也就是融资方式，不再以传统单一方式为主体，而是多方式共同融资；二是政府的“预算收支管理”模式也会在一定程度上改变，从以前只是规划短期预算，转变为规划长期预算。能有效平滑地方政府债务，对于政府性债务资金期限错配这样的问题，也能够得到有效解决。

3、提高公共项目效率。以往在我国政府的官僚体制和预算约束下，地方政府及其官员通常只注重对上负责，而不是对下负责，为了满足晋升所要求的政绩，地方政府官员有动机将大量的财政和债务资金投入到看得见的形象工程上，造成了大量的资金浪费，极大的降低了政府整体资金的使用效率。PPP模式在减轻财政支出压力的同时，能有效发挥社会资本在建设、经营上的先进管理经验和技术，降低公共产品提供成本，从而在很大程度上解决了地方政府债务资金利用效率低下的问题，降低政府性债务风险。

二、PPP模式下地方政府性债务风险分析

1、相关法律法规不完善。目前，我国已发布了一系列针对PPP模式的政策和制度，但都局限于行政法规、部门规章和地方性法规，已发布《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》还没有上升为法律，虽有指导意义，但没有强制性规范效力。PPP模式不单纯是一种融资工具，同时还牵扯社会资本、金融机构、社会公众等各方的利益，由于政府公益性的要求与社会资本逐利性存在天然的冲突，在法律制度不完善的情况下，各方利益很难得到有力的保障，政府和社会资本双方都可能因缺乏契约精神和信用而怠于履约甚至违约，加大双方的合作风险。

2、盲目上马PPP项目埋下债务风险隐患。地方政府不仅可以通过将已建成或在建公共项目置换成PPP项目，盘活存量资产，提高资产的流动性，释放地方政府性存量债务。因为财政压力很大，会给地方政府带来许多意想不到的困难，在这种情况下，PPP模式可以起到另外一种作用，在新建公共项目中发挥社会资本的融资能力，降低地方政府的资金投入量，扩大了的融资空间。但是，正是因为PPP模式可利用性大，部分政府由于无法承受债务压力，只想“投机取巧”，目光短浅，只关心短期利益，对其融资性没有进行合理把握，只想着用它来解决所有债务压力。认为将PPP推广出去，自己就“一身轻”，通过利用它，就可以成就自己的“丰功伟绩”，而对PPP项目的质量、风险和长期财政支出责任等因素选择忽视，大量盲目上马PPP项目，再一次重蹈了PPP模式快速发展阶段的覆辙。

3、缺乏相关专业人才。人才在PPP模式的推广中，有着举足轻重的作用。专业的技术人才，可以让整个过程事半功倍。风险的合理分配就要依靠专业技术人才去进行非常准备的分析预测，将风险最小化。在双方就其风险分配的问题上进行谈判时，就需要利用专业人才的分析预算，才将风险进行合理分配，为了利益最大化，选择最适合的承担方，以降低风险。但风险的预测和管理又是PPP项目中最难的部分，PPP项目通常投资大、周期长，一般需要15-20年，并且每一阶段都会面临一系列的系统风险和临时风险。若风险预测不准，导致风险分配不合理，当政府承担过多风险时，就失去了采用PPP模式的意义，若社会资本过多承担风险，一旦社会资本无力承担项目失败的损失，政府可能会承担“兜底”的角色，加大了债务性风险。

4、道德风险。地方政府对融资的注重和社会资本天然的逐利性都容易导致双方对PPP模式的不当利用，引发道德风险，滋生寻租空间。地方政府违约时有发生，主要因为换届、政策变动、规划改变、财政困难等。社会资本在运营中也可能由于对自身能力评价不全面，对PPP模式了解不充分，导致中途退出PPP项目，而将风险转嫁给政府部门，增加政府债务风险。

三、应对措施和建议

1、完善法律法规。从国家层面出发，制定PPP模式基本法律法规，并在此基础上制定标准化的指导性文件和操作程序，以此约束地方政府在PPP项目中的“越权”行为，提升政府信用，吸引更多有实力的私营企业参与，促使地方政府在规范化的操作过程中更好的实施并监督项目的运行，应对社会资本的道德风险。

2、避免盲目运用PPP模式。建立完善的培训体系，加强地方政府对PPP模式的正确认识，合理运用PPP模式，充分发挥出PPP模式化解债务的优势。同时，在PPP项目入库并付诸实施时，应做好PPP项目财政支出责任的预算和衔接工作，做好长期的预算规划工作，将PPP项目支出控制在的合理区间内，防止过度运用PPP模式引发债务危机。

3、加强PPP模式专业人才的培养。构建专业化PPP模式培训体系，培养出一批专业技术扎实的技术骨干，为政府部门提供强大的技术支持。提高PPP项目的质量和效率，节省PPP项目实施过程中的交易成本，在一定程度上可以避免地方政府在PPP模式运用方面的盲目性，有效应对社会资本的道德风险，充分发挥PPP模式的优势，降低地方政府性债务风险。

4、加强对PPP模式的监督。建立全面的监督体系，让政府与社会公众共同监督，加大PPP项目信息透明度，将PPP项目的有关基本信息、重大事项和进程予以公开，比如项目的名称、项目的类型、项目的主管和负责单位等，以及项目的最新进展和面临的问题，接受社会公众监督，同时通过举办听证会、开通专门信箱等方式接受社会公众的反馈意见，强化社会监督的有效性。以此压缩权力寻租的范围，有效避免PPP成为腐败分子新的“温床”，防范政府性债务风险。

四、结束语

只要在PPP实施过程中不断总结成功的经验和失败的教训，就会找到一条适合我国的PPP模式道路，继而有效推动我国经济发展和乡村振兴计划，有助于我国“富国”、“强国”的目标早日实现。但在大力推进PPP模式的过程中，一定要注意PPP模式效益和风险的平衡，以免造成更大规模的地方政府性负债。

作者简介：马永洋，沈阳师范大学国际商学院硕士研究生。

来源：ppp服务平台