PPP项目投融资管理与风险防范

PPP项目融资环节涉及的内容较为广泛，会受到各种因素影响，项目参与方需要及时采取有效的风险防范控制措施,提高PPP项目融资风险管理质量和效率。本文对PPP项目实施过程中可能发生的主要投融资风险进行分类分析，并提出政府和社会资本参与防范应对风险的措施。

 PPP项目具有参与主体多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同体系庞大等特点，因此，如何进行投融资管理，采取适当的措施，对可能发生的风险进行有效的防范非常重要。本文对PPP项目实施过程中可能发生的投融资风险进行分析，提出相应的防范措施，以期能够促进PPP项目投融资不断的完善。

一、投融资风险分析

（一）资本金不到位风险

目前，在PPP项目实施过程中，一般都要求实行资本金制度。一方面，项目资本金制度从1996年《国务院关于固定资产投资试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）首次规定以来，后续只是对第四条的具体行业和项目的资本金比例做了几次调整，但没有对其他部分内容规定具体实施细则，尤其对第一条公益性投资项目不实行资本金制度没有进一步规定。一方面，政府一般都要求社会资本提供一定的资本金，保证PPP项目顺利进行。另一方面，根据2009年中国银行业监督管理委员会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》中第九条的规定：“贷款人受理的固定资产贷款申请应具备符合国家有关投资项目资本金制度的规定的条件”。银行在审批PPP项目贷款时也要求从严适用项目资本金制度。因此，资本金能否及时到位，是解决项目资金的首要问题。

1.社会资本拿不出足够的资金

现行PPP项目操作中资本金比例不低于20%，并且PPP项目投资规模较大，这就要求社会资本具有一定的资金实力，但是，在政府采购社会资本过程中，由于对资格设置不够合理，或者社会资本在中标后，企业内部出现了严重问题，造成了资金链断裂，无法及时拿出足够的资金，不能满足项目资本金的要求。

2.资本金来源不合规

资本金本身应该是自有资金，不应该以债务性资金充当资本金，无论是项目公司、社会资本还是政府出资代表的债务性资金都不可以充当资本金。有些社会资本自身资金实力不足，与其他金融机构一起组成联合体投标PPP项目，表面上满足了资本金出资额要求，实际上，社会资本和金融机构单独签订了刚性兑付的保本协议，并约定期限退出；或者直接以借款的名义补充资本金，无论项目公司在金融机构贷款偿还之前还是其后偿还给股东，对于项目公司而言，均是“负债”，这就出现了以名股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金违规出资或出资不实的问题，这种资金来源违背了资本金是由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益的本质，资本金来源是不合规的。

（二）融资不到位风险

PPP项目融资，指在PPP项目设计、建设、运营、维护、移交等各环节中安排融资方案实现对PPP项目的资金支持。融资主要包括股权融资和债权融资，通常说的融资主要是债权融资，从资金来源讲，包括银行、保险、信托等金融机构及私募基金等其他非金融机构的融资，由于PPP项目周期较长，收益率不高，在实际应用中，债权融资主要是通过银行贷款来完成。下面主要介绍一下银行贷款融资不到位可能出现的风险因素。

1.项目公司原因融资不到位

现行的PPP项目中，一般以项目公司作为融资主体，社会资本提供必要的支持。由于项目公司进行融资时，是刚刚注册成立的新公司，还没有形成一定的资产，如果以项目公司作为融资主体，由于银行体系对PPP模式不熟悉，沿用常规的放贷要求，追求抵押、担保等传统模式。但是，大部分PPP项目资产不属于项目公司，无法以土地及未来形成的资产进行抵押，这就造成对于项目公司而言，只能考虑应收账款来进行贷款，也就是通常说的现金流。项目公司的资金来源主要包括政府付费和使用者付费。在项目财务测算中，我们可以看到，项目的资金来源能够完全覆盖银行的本金和利息，表面上看，通过项目的应收账款就可以解决银行的贷款问题了。实际操作中，应收账款是财务测算中的数据，是否稳定、持久，缺少必要的支撑，完全依靠应收账款进行银行贷款存在一定的难度，下面从政府付费和使用者付费这两种收入的来源分析其原因。

(1)银行对政府付费的认可

PPP项目的政府付费，需要一定的条件才能实现。首先，项目纳入了政府和社会资本合作综合信息平台项目库；其次，项目实施方案通过了政府审核；最后，财政部门结合中长期财政规划统筹考虑，把该付费纳入同级政府预算，经本级政府同意并报本级人民代表大会审议通过后才能安排支出责任。除此之外，银行还要考虑当地政府的信用情况，财政压力能否满足PPP项目的实际支付，同时，还要查看政府对项目公司绩效考核的难易度，通常是进行了最严格的风险评估后，综合评定项目公司能够从政府获得的实际财政支付。因此，银行对政府付费责任的认可度非常重要，尤其对全部或者大部分依靠政府付费的PPP项目。

(2)银行对使用者付费的认可

对于使用者付费或者可行性缺口补助的PPP项目，银行需要评估使用者付费来确认项目公司的营业收入。由于使用者付费收入是依据对市场的分析，同行业发展以及当地的配套设施等综合预测出来的，而且，对项目缺乏足够的认知度，因此，银行很难认可这些应收账款，除非，项目公司签订了销售合同，或者能够签订银行、客户以及项目公司三方合同。对于刚刚成立的项目公司而言，签订这些被银行认可的销售合同难度可想而知。

因此，在PPP项目的融资过程中，完全依靠项目公司的实力获得银行贷款很难实现。

2.社会资本原因融资不到位

通常情况，实施机构在社会资本采购文件中要求社会资本必须具备一定的融资能力，给项目公司融资提供必要的支撑，确保资金到位，满足项目建设需求。根据财政部PPP中心2018年第1期季报(总第10期)数据：“截至3月末，843个落地示范项目中包括442个独家社会资本项目和401个联合体项目。签约社会资本共1449家，包括民营567家、港澳台38家、外商16家、国有790家，另外，还有类型不易辨别的其他38家。”可以看出，国企和民企分别占了签约社会资本数量的54%和39%，下面从社会资本占比最大的国企（包括央企）和民企进行分析，找出社会资本融资不到位的原因。

一般来说，国企具有资金雄厚、技术先进、规模较大、信用度高等优势，从银行获得贷款还是相对容易的。但是，很多国企不愿意为项目公司做担保，更倾向于由项目公司自身完成融资，一方面是考虑国企自身审核的问题，出于对项目公司盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等的不确定性，不想增加财务等方面的风险，而且作为国企中的代表央企来说，受国务院国有资产监督管理委员会发布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》限制，对 PPP业务实行总量管控,从严设定 PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平，增加了为项目公司承担融资责任的难度。而对于民企来说，由于资金规模和企业信用等方面的因素，从银行贷款成本高、难度大，当地政府也更多倾向于由国企参与PPP项目，感觉更放心、更有保障。这就造成了民企只是参与了投资规模不大的小部分PPP项目，大部分项目特别是投资规模较大的项目主要由央企主导的现状。

3.银行原因融资不到位

为了充分体现融资能力，社会资本在投标文件中出具和银行签订的诸如贷款合作协议、授信额度证明等有助于融资的资料。表面上看，PPP项目融资问题已经解决。实际上，社会资本和银行真正进行贷款时，银行还是按照常规的要求进行贷款审批，对主体授信条件、信用评级、增信担保措施等都有严格的规定，并且对PPP项目了解不够，对风险控制更加严格，造成融资迟迟不到位，影响了项目进度。

4.政府原因融资不到位

虽然政府对PPP项目融资不承担责任，但政府的信用、财政状况，以及对项目的要求会对融资产生一定的影响。

绝大部分PPP项目都需要政府承担支付责任，一般来说，政府的财政状况越差、层级越低，融资难度越大。政府对合同的履约情况会直接影响金融机构对项目来自财政补贴收入的认可度，另外，有些政府对社会资本投资回报率提出过低要求，绩效考核条款过于苛刻等，这种情况下，项目还款来源或未来收益具有较大不确定性，金融机构风控管理会更加严格，造成PPP项目融资困难。

二、投融资风险防范

出于对上述PPP项目投融资的风险分析，本文提出以下防范措施。

（一）增强项目自身实力，提升盈利能力

政府和社会资本应该以伙伴关系为基础，双方共同协作，以真正提高公共产品质量和供给效率为目标，发挥社会资本的专业化管理能力和政府的监管作用，使PPP项目本身技术上可行、经济上合理、财务可持续、风险上可控，同时，优化成本、增加项目收入、创新盈利模式，打造一个有充分吸引力的项目，靠项目本身的资产和收费就可以解决融资问题。投资者也愿意投，金融机构也愿意提供融资服务。

（二）加强对社会资本的审核

在社会资本的采购文件中，要求社会资本要有充足的资金实力和融资能力，避免由于社会资本没有足够的资金，或者由于经营状况恶化导致社会资本拿不出足够的资金作为PPP项目的资本金，除了资本金外，社会资本还要有很强的融资能力，在投标文件中，要求出示与贷款机构签署的针对本项目的融资协议或者贷款意向书等融资文件，中标后确保及时支付。

另外，财务投资人以联合体成员的身份加入社会资本当中，也是解决资本金问题的一个办法，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求，避免存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题。

（三）增加保障措施

为了提高社会资本对PPP项目的重视，避免中标后在合同签订、注入资本金以及融资时出现拖延现象，在满足《招标投标法实施条例》 第二十六条：“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”的前提下，提高投标保证金的额度，例如，一个十几亿甚至几十亿的PPP项目，投标保证金仅仅设定为80万元，无形中降低了社会资本的违约风险，同时对项目公司成立、资本金注入以及融资协议的签订等重要时间点设定期限并与投标保证金挂钩，当然处罚不是目的，应该增加之前的审查力度，避免影响项目的正常进度。

另外，适当增加资本金比例，例如，不得低于30%，在保证资本金到位的前提下，降低项目资金成本，减轻了贷款机构的风险担忧，从而减少PPP项目融资不到位的风险。

（四）拓宽投融资渠道

现行PPP项目融资过于偏重银行贷款。理论上讲，融资的多样性有利于风险的分散。而当前PPP项目一般都是相对单一的投资结构、单一的还款结构、单一的资金来源，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本，人为增大项目的风险。可以运用基金、股票、债权、信托和其他金融工具作为融资工具，特别是增加保险资金、社保基金、养老基金等长期资金参与PPP项目的积极性，能够保证资金稳定，促进PPP项目长期发展。

（五）为融资提供增信

在PPP项目融资过程中，由于融资主体是新设立的公司，既缺乏历史经营业绩，又缺乏足够的既有资产，难以获得高水平的主体信用评级。要想获得贷款，需要项目公司的股东方、与项目利益相关的第三方或者商业机构为PPP项目提供增信支持。合适的增信方式有利于实现PPP项目风险在不同投资者或项目参与方之间的分担。社会资本提供担保，地方人大常委会出具相关的“人大决议”，将PPP项目政府支付责任列入中长期财政预算，并按年支付，这些都有助于项目融资。与项目利益相关的第三方主要包括项目的承包商、设备供应商、运营商等。相关方为项目融资提供担保在一定程度上有利于保持利益一致性，促进他们更有动力按时、保质地提供相关服务，在获取增信收益的同时取得长期稳定的营业收入，有利于实现长期商业利益。商业机构主要指专业提供商业担保或保险的机构，承担相应风险并以担保费和保险费作为盈利手段的机构，通过分散化经营的方式控制风险。

（六）加大金融机构业务转型和创新力度

金融机构风险控制由后端向前端转移。在PPP项目前期方案论证阶段介入，应全面识别、论证主要风险，做好PPP项目策划、融资方案设计、风险控制、可融资性评估，提供金融、财务等专业服务。同时，密切关注社会资本、当地政府历史信用、项目入库合规性，以及地方债务、财政管理与年度预算等。基于项目自身性质及必要的增信措施进行融资，逐步实现有限追索或无追索融资。另外，可以与社会资本合作，全程参与PPP项目，实现产融结合，共享长期投资收益。

（七）加强地方政府信用建设，完善守信践诺机制

在PPP项目中，政府部门必须始终坚持诚信原则，要严格兑现向社会资本依法作出的承诺，认真履行PPP项目合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和PPP项目合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对社会资本因此而受到的财产损失根据PPP项目合同约定予以补偿。

对因政府违约等导致社会资本财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿和投诉机制。将政府履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立地方政府失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政府失信行为惩戒力度。将政府信用评估结果告知社会，对有关PPP项目采取内部监督与社会监督并行的监督体制，接受外界对政府行为的投诉。打消社会资本对政府失信的担忧，提高社会资本参与PPP项目的积极性。

总之，我们应该不断提高投融资管理水平，不断降低PPP项目的成本和存在的风险，实现政府、社会资本和公众共同受益，促进我国PPP项目投融资模式的不断发展和完善。

 

  作者：宋文远

  作者单位：国信招标集团股份有限公司

  来源：《招标采购管理》