案例 | 规避公开招标如何界定？

案例回放：

在一个财政预算年度内，采购人采购一批办公家具，分别是：床4.6万元、桌子4.98万元、沙发4.5万元、柜子3.9万元、书架4万元、组合家具4.8万元，总计26.78万元。审计部门认为，办公家具采购总和超过了市级分散采购限额标准，20万元。

审计部门认为该采购人没有编制政府采购预算，实施计划，更没有按规定的采购方式进行采购，所以将该采购人的行为定性为《政府采购法实施条例》第六十七条第二款所规定的情形，即“将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他方式规避公开招标”，给予通报处理。

问题引出：

该采购人的采购行为究竟是化整为零规避公开招标呢？还是细化预算？

专家点评：

采购人的采购行为并没有违法。床、桌子、沙发等都属于人们平时统称的“办公家具”，“办公家具”是人们一个习惯性的称呼。财政部出台的《政府采购品目分类目录》中将床、桌、架等单独作为第三级目录列出，有各自的编号。那么，这些产品就分别是一个单独的采购项目。

这些办公家具虽然都属于集中采购目录内的采购项目，但目录采用的是“集中采购目录+限额标准”的模式，采购人每一个项目类别的采购金额都没有超过市级分散采购的限额标准20万元。

采购人没有“走”政府采购程序，单独进行的采购，没有错。

根据本案例有几点认识： 

虽然我国法律规定，公开招标是政府采购的主要采购方式，但其确定采用公开招标是有一定适用条件的，即：达到了公开招标数额标准的采购对象才确定采用公开招标方式。本案例虽然其合计总额超过了市级分散采购的限额标准20万元，但没有达到公开招标数额标准，即100万元。政府采购货物和服务的公开招标数额标准是指省级以上人民政府或其授权的市级人民政府制定的达到和超过一定金额标准，就必须采用公开招标采购方式进行采购，是最低数额标准。

之所以将公开招标作为主要采购方式，是因为公开招标采购方式相对于其他采购方式而言，有许多优点。一是公开透明，最大限度地防止腐败现象的发生。公开招标采购方式最能体现公开、公平、公正，是“阳光下采购”，透明度相对最高，监督机制较为完善，从而加大了腐败产生的“成本”和难度，所以能最大限度地防止腐败现象的发生。二是公平竞争，实行最优的经济效益。公开招标采购使所有符合资格的供应商都有机会参加竞争，采购人通过“货比三家”，能采购到性价比最高、价格相对便宜、服务最优的采购对象，从而节约财政资金。三是供应商在竞争中通过相互比较，取长补短，改进生产工艺，提高整个社会生产力水平，达到共同提高社会效益的目的。

因此，我国《政府采购法》第二十八条规定，采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

那么，什么是化整为零规避公开招标采购行为呢？《政府采购法实施条例》第二十八条规定，在一个财政年度内，采购人将一个项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于化整为零方式规避公开招标。也是采购人把达到公开招标数额标准的政府采购项目人为分割为数个小项目，使得每个项目的预算金额都未达到法定公开招标数额标准，以此规避公开招标。

为了规范采购人的行为，防止采购人采取化整为零规避公开招标，《政府采购法》第七十一条规定，采购人将应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的，监管部门将责令其限期改正、给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并通报。

所谓细化预算是将预算制度、责任、指标、费用、定额等进行细化，分解到部门和个人。细化预算是部门预算编制的基本要求，更是政府采购预算编制的客观要求。在部门预算编制上，国务院多次强调要将所有的预算支出由“项”到“目”。同时，政府采购的预算也要求越细、越准确、越具体，越好。

而该案例中，虽然该采购人采购的项目都统称为“办公家具”，但床、桌、架等不属于同一品目；且该市的公开招标数额标准是100万元，即使是同属于一个品目，也只有26.78万元，也没有达到100万元的公开招标数额标准。因为，分散采购限额标准与公开招标的数额标准不是一个概念。所以说将该采购人的行为定“化整为零”是适用错误。

来源：政府采购信息  作者：宋军