《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》发布对工程总承包招标文件的编制意义

长期以来，由于法规政策不完善，导致市场主体在参与工程总承包项目招标投标、合同履行等过程中存在诸多的不确定性，无法满足工程总承包发展的要求。2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号，以下简称“管理办法”)，本次发布的“管理办法”对房屋建筑和市政基础项目工程总承包活动中的总承包方式、发包条件、项目招标要求、工程总承包单位的资质条件、项目投标主体的范围、项目中的风险分担、总承包单位的安全责任等内容进行了明确。

（一）明确工程总承包的发包阶段

“管理办法”明确采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。在工程总承包发包方式及招标书编制上，完善了工程总承包项目招标书的主要内容和招标人应在招标前完成前期工作的要求，有利于后期的合同顺利实施，减少变更和争议。

在“管理办法”发布之前，很多工程总承包发包放在可行性研究阶段或者方案阶段，尤其是一些综合整治工程，前期可行性方案研究不够透彻，投资估算不够全面，以至于发包人要求无法约定完善，在合同阶段造成合同价格无法控制。

比如笔者回访的某村旅融合工程总承包招标项目，在可行性研究批复后开始发包，某村旅项目现状建筑和新建建筑的范围边界不清晰，原招标书对发包范围描述为“某村旅融合工程一期设计与施工总承包, 从本工程建设范围内的设计直至工程竣工并投入使用及缺陷责任期的技术服务与缺陷修复、保修期的保修工作”。发包人要求的提出不清晰不明确，招标控制价按可行性研究报告估算投资确定，招标工期的合理性欠分析。在合同实施过程中，发生了因老建筑的拆除、功能面积的减少而新建的1.8万平方米建筑，致使双方争议的焦点为新建项目是否在原合同承包范围内，是否属于变更增加内容。

（二）规范投标人资格条件

“管理办法”明确工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。强调应具备相应的设计和施工资质，有利于设计与施工的深度融合，并对设计施工资质相互申请作出了鼓励和引导。

在“管理办法”发布之前，工程总承包项目发包时投标人资格条件有采用设计或施工资质的，也有采用同时具备设计和施工资质，并接受联合体投标的。从笔者回访的几个项目来看，设计与施工单位的融合度不够，设计单位缺乏现场安全管理意识和现场管理经验，施工单位缺乏设计管理意识，即缺乏设计变更后造价控制和优化设计经验。

因此，该“管理办法”将投标人明确为“同时具备或组成联合体”，鼓励设计单位申请施工资质，鼓励施工单位申请设计资质，有利于促进设计与施工的深度融合，培育工程总承包企业。

（三）规范合同价格形式

“管理办法”明确企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

在“管理办法”发布之前，全国各地对工程总承包合同价格形式约定形形色色，有全费用单价合同、报价总价限额内按时结算合同、总价合同、费率合同等，价格形式不同，甲乙双方的风险分担范围和责任约定不同，则进度款支付困难，施工单位垫资高，结算时争议不断，造成合同实施不顺利。“管理办法”规范了合同价格形式，区分了政府投资项目和企业投资项目，可以根据项目实际情况采取适宜的计价方式，同时强调总价合同，除合同约定可以调整的情形之外，合同总价一般不调整，符合国际惯例，也明确了风险分担合理范围，有利于合同顺利实施。