投标人必须按照招标文件的要求编制投标文件吗？

根据《财政部令第87号》第三十二条规定，投标人应按招标文件的要求编制投标文件。投标书应对招标文件中提出的要求和条件作出明确回应。招投标活动中，招标人发出的招标文件就是要约邀请；投标人按照招标文件的要求编制投标文件并投标，就是要约。标书的一个显著特征是要约的内容即投标文件必须按照要约邀请的内容即招标的要求来编制，即对招标文件的内容做出回应，使之成为未来政府采购合同的内容。招标文件的表述应广义地加以理解，包括最基本的书面投标文件，也包括电子投标文件、实物样品、软件文件、现场陈述或演示等。标书的表现形式通常是按照招标文件的要求编制和编制的。

一、没有按照招标文件要求提交身份材料和授权材料的争议

没有按照招标文件规定，将法定代表人、授权代表身份证复印件及授权书附于投标文件中，则对招标文件中规定的实质性要求没有作出回应，在此情况下，该投标文件可被认为无效。以上内容如未在招标文件中明确规定，则不影响投标的有效性。

二、没有按照招标文件填写表格、提供表格证明文件的争议。

在实务中，存在着投标人填写表格不规范的情况，按照招标文件的规定，存在被认定无效的风险。所以，投标人应特别注意招标文件的格式要求，认真填写，以免遗漏。填表时仍应按要求附上相应的证明文件，即使完整填写但忘记附证明文件，仍属对招标文件没有实质性回应。在资格审查、符合性审查过程中，因投标人的疏忽而产生争议，甚至被认定为无效投标。

三、未按照招标文件提交有关资料的争议。

标书应响应招标文件中提出的实质性条件和要求，不能实质性响应可能会导致无效投标。实务中因未能按要求提交投标文件而引起争议的情况不可胜数。为了避免争议，投标人应注意招标文件中标明的实质性要求的条款，并一一回复，并提交相关材料。

四、因投标文件中“开标一览表”填写、封装错误引起的争议。

标书即为开标一览表。很多政府采购项目在招标文件中都要求投标文件将《开标一览表》作为一个单独的投标文件，而且需要独立封装，唱标时唱标只唱“开标一览表”，不符合投标明细表内容的，以《开标一览表》为准。开标会在开标时，由投标者或其推选的代表检查投标文件的密封情况，确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，然后进行唱标。因此，《开标一览表》填写及文件密封情况为所有投标人知晓，对一些争议问题有时投标人会当场提出询问或者口头质疑，然后再提出质疑投诉。

五、对投标文件所投产品的争议

供应商所投标的产品和服务应满足招标文件的实质性要求，实践中，对投标文件所投产品是否响应招标文件实质性要求，也是争议的热点之一。财政部门应依据招标文件的规定、投标文件的内容及评审报告，审查评标过程是否合法、合规。