采购文件中的特定资格条件包括哪些？如何设置？

采购项目的特定资格要求根据《政府采购法》第二十二条第二款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。供应商的特定资格条件，包括联合体的资格要求。应该不限于财政部《关于印发〈政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）〉的通知》规定的格式规范文本提示及说明所指的“如项目接受联合体投标，对联合体应提出相关资格要求；如属于特定行业项目，供应商应当具备特定行业法定准入要求”。

（一）采购项目的特定资格要求

设置供应商的特定资格条件的目的是保证供应商具备与采购项目和合同履行相适应的资格和能力。实践中，供应商的特定资格条件是指《政府采购法》第二十二条第一款第六项“法律、行政法规规定的其他条件”以外的其他条件，如设置类似项目业绩，以评判供应商是否具备采购项目履行合同的能力；又如设置质量管理或（和）环境管理或（和）职业健康安全管理体系认证，以评判供应商的质量管理、环境管理、职业健康安全管理的管理体系是否符合国家规定的相应标准，以达到保证采购项目质量，在采购合同履行过程中保护环境，预防职业病危害，保护劳动者健康，增强员工安全生产意识，确保生产安全之目的等。

《政府采购法》第二十二条第二款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。设置供应商的特定资格条件时应注意以下两点，否则属于违法行为：

第一，设置供应商的特定资格条件应与采购项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行相关；

第二，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

在实践中应注意：

1. 法律法规及规范性文件的禁止性规定

（1）《政府采购法实施条例》第二十条规定，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

（2）《中小企业促进法》第四十条第三款规定，政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。

（3）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。

2. 财政部政府采购信息公告及指导案例的示范指导作用

（1）不得将国务院取消的行政许可事项作为资格条件，可参阅财政部政府采购信息公告（第三百六十二号）、指导案例3号。

（2）不得将特定金额的合同业绩作为资格条件，可参阅财政部政府采购信息公告（第三百九十四号）、指导案例4号。

（3）不得将为特定主体服务的业绩作为资格条件，可参阅财政部政府采购信息公告（第六百三十二号）、指导案例12号。

（4）不得将供应商库、注册作为资格条件，可参阅指导案例18号。

3. 设置供应商的特定资格条件的非歧视性原则得因法律的特别规定而免除

基于《政府采购法》第二十二条第二款和《政府采购法实施条例》第二十条规定，设置供应商的特定资格条件是法律允许采购人根据采购项目的特殊要求选择行使的权利，只要不是以“不合理的条件”对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，那么合理的“差别待遇或者歧视待遇”是允许的。财政部指导案例4号对此作出提示，若有关资格许可或认证证书满足下述要求，则不属于政府采购法实施条例第二十条规定“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形：

（1）不在国务院取消的行政审批项目目录内；

（2）没有对企业的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作出限制；

（3）与采购项目的特殊要求存在实质上的关联性；

（4）满足该资格许可或认证证书要求的供应商数量具有市场竞争性。

与采购项目的特殊要求存在实质上的关联性，可参阅财政部政府采购信息公告（第三百六十六号、第七百一十六号、第六百八十号）。

财政部《关于印发〈政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）〉的通知》规定的格式规范文本提示规定的特定行业法定准入要求，应属于《政府采购法》第二十二条第一款第六项规定的“法律、行政法规规定的其他条件”，格式规范文本将此纳入采购项目的特定资格要求，是否意味着下一步法律法规的修法。

（二）联合体资格要求

联合体资格要求属于采购项目的特定资格要求。

1. 联合体概念

《政府采购法》第二十四条规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。

（1）联合体的各方为自然人、法人或者其他组织。从形式上看，联合体既可以由两个以上自然人或者法人或者其他组织单一成分组成，也可以由两个以上自然人、法人或者其他组织混合组成。

（2）联合体是一个临时性的组织，不具有法人资格。

（3）供应商可以组成联合体，也可以不组成联合体，联合体的组成属于各方自愿的共同的一致的法律行为。《招标投标法》第三十一条第四款对招标人强制投标人组成联合体，限制投标人之间的竞争作出了禁止性规定。但法律（包括招标投标法）对于供应商利用组成联合体规避竞争没有规定。

（4）联合体虽然不是一个法人组织，但应以一个供应商的身份共同参加政府采购。

《〈政府采购法实施条例〉释义》指出，政府采购引入联合体的原因主要有两点：一是保障采购质量和效果的需要。一个供应商难以独立完成的采购项目，允许有同类资质的供应商组成联合体参加采购活动，能够增强供应商在采购活动中的竞争力和合同履约能力，分散联合体各方的风险，弥补有关各方技术力量的相对不足，达到强强联合和优势互补的效果。二是落实政府采购政策的需要。

2. 联合体的法律关系

《政府采购法》第二十四条第二款规定，以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。

联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。《政府采购法实施条例》第二十二条第二款规定，以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

（1）内部法律关系

政府采购法规定，参加联合体的供应商应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。因此，联合体内部法律关系是以联合协议为基础的合同关系。联合体各方根据联合协议的约定完成工作。一方如果违反联合协议则向他方承担违约责任。

政府采购还应当注意，联合协议还应载明联合体各方承担的“工作量”，即联合体各方承担的工作比例，不然在落实政府采购政策时无法给予相应的优惠。

（2）外部法律关系

①在参加政府采购活动阶段。联合体各方和联合体本身分别与采购人或采购代理机构发生法律关系。采购人或采购代理机构不但要审查联合体各方的资质，还要审查联合体本身的资质；联合体只能以一个供应商的身份共同参加政府采购，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

②在合同签订和履行阶段。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。这意味着：

第一，联合体各方共同对采购人产生了签订合同的义务。所谓“共同签订合同”，是指联合体各方都应该同时与采购人签订合同，并应在合同书上签字或者盖章。

第二，在合同签订后，联合体各方都分别向采购人承担了履行全部合同的义务。采购人可以要求联合体的任何一方履行全部合同义务，联合体任何一方都不能以其内部联合协议所做的分工而对抗采购人。

3. 关于联合体的其他规定

（1）《招标投标法实施条例》第三十七条规定，招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。招标人接受联合体投标并进行资格预审的，联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的，其投标无效。

（2）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十九条规定，采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。如未载明，不得拒绝联合体投标。

政府采购货物和服务招标，对于是否接受联合体投标继承了《招标投标法实施条例》的规定；对于未载明是否接受联合体投标有其特殊规定；但对于资格预审后联合体增减、更换成员的没有规定。实践中，应遵从《招标投标法实施条例》的规定。

4. 联合体资质要求综上所述，联合体资质要求为：

（1）《政府采购法》规定，参加联合体的供应商均应当具备《政府采购法》第二十二条规定的条件。

《政府采购法》第二十二条规定了供应商的法定资格条件和特定资格条件，参加联合体的供应商均应当具备《政府采购法》第二十二条规定的条件意味着联合体各方均应具备供应商的法定资格条件和特定资格条件，使之具备《政府采购法》第二十四条第二款规定的“联合体各方……就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”的条件。政府采购引入联合体限于强强联合和落实政府采购政策之目的。财政部2004年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）现已废止，其第三十四条关于“以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件”的规定已不再适用。

关于联合体各方的资质问题。实践中，采购项目接受联合体的原因，更多的是考量专业互补，而不是强强联合。目前，《招标投标法》正启动修法，其修改草案拟建议按共同投标协议约定的专业分工确定投标人资格条件，并在多处删除“均”字，应引起政府采购修法关注。

（2）《政府采购法实施条例》第二十二条规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

（3）参加联合体的供应商应向采购人提交联合协议。